最高人民法（fǎ）院 最高（gāo）人（rén）民检察（chá）院 公安部

关于办理非法集资刑事（shì）案件若干问题的（de）意见

为依法惩治非法吸收公众存（cún）款（kuǎn）、集资（zī）诈骗等非法（fǎ）集（jí）资犯罪活动（dòng），维护（hù）国家金（jīn）融（róng）管理秩序，保护公民、法人和（hé）其他组织合法（fǎ）权（quán）益，根据刑法、刑事诉（sù）讼法等法律规定，结合司法实践，现（xiàn）就办理非法吸（xī）收公众存款、集资诈（zhà）骗等非法（fǎ）集（jí）资刑事案件有（yǒu）关问题提出以下意（yì）见：

一、关于非法集资的“非法性”认定依据问题

人民法院、人民检察院、公安机（jī）关（guān）认定非法集资（zī）的“非（fēi）法性（xìng）”，应（yīng）当以国家金融管理法律法（fǎ）规（guī）作为（wéi）依（yī）据。对于国家金融管理法（fǎ）律法规（guī）仅作原则性规定的，可以根据法律（lǜ）规定（dìng）的精（jīng）神并参考中国（guó）人民银（yín）行、中（zhōng）国银行保险监督（dū）管理委员会（huì）、中国证券（quàn）监督（dū）管理委员会等行政（zhèng）主管部门依照国家金融管理法律（lǜ）法规制定的部门规章或者国家有关金（jīn）融管理的规定、办法、实施细则等规范性（xìng）文件的规定予（yǔ）以认（rèn）定。

二、关于单位犯（fàn）罪的认（rèn）定问题（tí）

单位实（shí）施非法集资犯罪活（huó）动，全部或者大部分违法所得（dé）归单位所（suǒ）有的，应当认定为（wéi）单位犯罪。

个人为进行非（fēi）法集资（zī）犯罪活动而设立的单（dān）位实施（shī）犯（fàn）罪的，或（huò）者单位设（shè）立后，以实施非（fēi）法集（jí）资（zī）犯罪活动为主要（yào）活动（dòng）的，不以单位犯罪论处，对单位中组（zǔ）织、策划、实施非法集资犯罪活动（dòng）的人员应当以自然（rán）人犯（fàn）罪依法追究刑事责任（rèn）。

判断（duàn）单位是否以（yǐ）实施非（fēi）法（fǎ）集资犯罪活动为主要活动，应当根（gēn）据单（dān）位实施非法集资的（de）次数（shù）、频（pín）度、持续时间、资（zī）金（jīn）规模、资金（jīn）流向、投入（rù）人（rén）力物力（lì）情况、单位进行正当（dāng）经营的状况以及犯（fàn）罪活动的（de）影响（xiǎng）、后果等因素综合考虑认定。

三、关于涉（shè）案（àn）下属单位的（de）处理问题（tí）

办理非法集资刑事案件（jiàn）中，人（rén）民法院、人民（mín）检察（chá）院、公（gōng）安机关应当全面查（chá）清涉案单位，包括上级单位（总（zǒng）公司、母公（gōng）司（sī））和（hé）下属单位（分公（gōng）司、子（zǐ）公（gōng）司）的主体资格、层级、关系、地位、作（zuò）用、资（zī）金流（liú）向（xiàng）等，区（qū）分（fèn）情况依（yī）法作出处理。

上级（jí）单（dān）位已被认定为单位犯罪（zuì），下（xià）属单位实施非法集资犯（fàn）罪活动，且全部或者大部分违法所得归下属单位（wèi）所（suǒ）有的，对该下属单（dān）位也应当认定（dìng）为单（dān）位犯罪。上级（jí）单位（wèi）和下属单位构成（chéng）共同犯罪的（de），应当根据犯罪单位的地位、作用（yòng），确定犯罪单位的刑事责任。

上级单位已被认定为单位犯罪，下属（shǔ）单位实施（shī）非（fēi）法（fǎ）集资犯罪活动（dòng），但全（quán）部或者大部（bù）分违法所得归上（shàng）级单位（wèi）所有（yǒu）的，对下属单位不（bú）单独认定为单位犯罪。下属单位（wèi）中涉嫌犯罪的人员（yuán），可以作为上级单位的其他直接（jiē）责任人员依法追（zhuī）究刑事责任。

上级单位未被认定为（wéi）单（dān）位犯罪（zuì），下属单位被认定为单位犯罪的，对（duì）上级单位中组织、策划、实施非（fēi）法（fǎ）集资犯（fàn）罪的人员，一般可以与（yǔ）下（xià）属（shǔ）单位按照（zhào）自然人与单位共（gòng）同犯罪处理（lǐ）。

上级（jí）单位与下属单位均未被认定为单位犯罪的，一（yī）般以上级单位（wèi）与下属单（dān）位中（zhōng）承（chéng）担组织、领导、管理、协调职（zhí）责的（de）主管（guǎn）人员（yuán）和（hé）发挥主要作用的（de）人员作为主犯，以（yǐ）其他积极（jí）参加（jiā）非法（fǎ）集资犯罪（zuì）的人员作为（wéi）从犯，按（àn）照（zhào）自然人共（gòng）同犯罪处理。

四、关（guān）于主（zhǔ）观故意的认定问（wèn）题（tí）

认定犯（fàn）罪嫌疑（yí）人、被（bèi）告（gào）人是否具（jù）有（yǒu）非法吸收（shōu）公众存款（kuǎn）的犯罪故意，应当依（yī）据犯罪嫌疑（yí）人、被（bèi）告（gào）人（rén）的任职情况、职业（yè）经历、专（zhuān）业背景、培训经（jīng）历、本人因（yīn）同类行为受到行政处罚或者刑事（shì）追（zhuī）究情况以及吸收资金方式、宣传推广（guǎng）、合（hé）同资（zī）料（liào）、业务流程等证据，结（jié）合其供述（shù），进行综合分析判断。

犯罪嫌疑人、被告人使用诈骗方法非（fēi）法集资，符合《最高人民法（fǎ）院关于审理非法集资刑事（shì）案（àn）件（jiàn）具体应用法（fǎ）律若干（gàn）问题的解释》第四条规定的，可以认定为集资诈骗罪中“以非法占（zhàn）有为目（mù）的（de）”。

办案机关在办理非法集资刑（xíng）事案（àn）件中，应当（dāng）根据案件具体情况注意收集运用涉及犯罪嫌疑人、被告人（rén）的以下证据：是（shì）否（fǒu）使用虚假（jiǎ）身份（fèn）信息对外开展业务（wù）；是否虚假订立合同、协议；是否（fǒu）虚假宣传，明显超出经营范围或者夸大（dà）经营、投资（zī）、服务项目及盈利能力；是否吸（xī）收资金后隐匿、销毁合同、协议、账（zhàng）目（mù）；是否传授或者接受规避法律、逃避监管的方法，等（děng）等。

五、关于犯罪数额的认定问题

非法吸收或者变相吸（xī）收公众存款构成犯罪，具有下列（liè）情形（xíng）之（zhī）一的，向亲（qīn）友或者单位（wèi）内部人员吸收（shōu）的资（zī）金应（yīng）当（dāng）与（yǔ）向不特定对象（xiàng）吸收的（de）资金一并计入犯罪数额：

（一）在向亲友（yǒu）或者单位（wèi）内部人（rén）员吸收资金的过程中，明知亲友或者单位内部人员向不特定对象（xiàng）吸收资金而（ér）予以放任的；

（二）以吸（xī）收资（zī）金为目的，将社会人员吸（xī）收为（wéi）单（dān）位内部人员，并向（xiàng）其吸收资金的；

（三）向社会公开宣（xuān）传，同时向不特（tè）定（dìng）对象、亲友或（huò）者（zhě）单位内部人员吸收资金的。

非法吸收或（huò）者变相吸收公众存款的（de）数额，以（yǐ）行为人所吸收（shōu）的资金（jīn）全额计算。集资（zī）参与人收回本金或者（zhě）获得回报后又（yòu）重复投资（zī）的（de）数额（é）不予扣除，但可以（yǐ）作为量刑情节酌情考虑。

六、关于宽严（yán）相济刑事政策把握（wò）问题

办理非法集（jí）资（zī）刑事（shì）案件，应当贯彻宽严（yán）相济刑事政策，依法合理把握追究刑（xíng）事责任（rèn）的范围（wéi），综合（hé）运（yùn）用刑事手段（duàn）和行政（zhèng）手段处置和化解风险（xiǎn），做到惩处少数（shù）、教育挽救（jiù）大多数。要根据行为人（rén）的客观行为、主观（guān）恶性、犯罪情节及（jí）其地位、作用、层级、职（zhí）务等情况，综（zōng）合判断行为人的（de）责任（rèn）轻（qīng）重和（hé）刑事追究的（de）必要性，按照区别对待原则分类处（chù）理涉案（àn）人员（yuán），做（zuò）到罚当其罪（zuì）、罪责刑（xíng）相适应。

重点惩（chéng）处非法集资犯罪活动的组织者、领导者和管理（lǐ）人员，包括单位犯罪中（zhōng）的上级单位（总公司、母公司（sī））的核心层、管理层和骨干人（rén）员，下属单（dān）位（wèi）（分公司（sī）、子（zǐ）公司）的管理（lǐ）层和骨干人员，以（yǐ）及其他发挥主要作用的人员。

对于涉案人员（yuán）积极配合调查、主动（dòng）退赃（zāng）退赔、真诚认罪悔罪的，可以依（yī）法从轻处罚；其中情（qíng）节（jiē）轻（qīng）微的，可（kě）以免除处罚；情节显著轻微（wēi）、危害（hài）不大（dà）的（de），不作为犯（fàn）罪（zuì）处理。

七（qī）、关于（yú）管（guǎn）辖问题

跨区域（yù）非法集（jí）资刑事案件按照《国务院关于进一步做好防（fáng）范和处置非法集资工作（zuò）的意见》（国（guó）发〔2015〕59号）确定的工（gōng）作原则办（bàn）理。如果合并侦查、诉讼更为（wéi）适宜的，可以合并办理。

办理跨区域非（fēi）法（fǎ）集（jí）资刑事案（àn）件，如果多个公（gōng）安机关都有权（quán）立案侦查的，一般由主要犯罪（zuì）地公安机关作为案件主办地（dì），对主（zhǔ）要犯罪嫌疑（yí）人立案侦（zhēn）查和移送（sòng）审查（chá）起诉（sù）；由其他犯罪地公（gōng）安机关作为案件分办地根据案件具体情况，对本地区犯罪嫌疑人（rén）立案侦查和（hé）移送审（shěn）查起诉。

管辖不明（míng）或（huò）者有（yǒu）争议的，按照（zhào）有利于查清犯罪事实、有利于诉（sù）讼的原则，由其共同的（de）上级（jí）公安机关协调确定或者指定有关公安（ān）机关作为案件主办地立案（àn）侦查。需要提请批准逮捕、移送审查（chá）起诉、提（tí）起公诉（sù）的，由分别立（lì）案侦查的公安机关所在地的人民检察院、人民（mín）法院受理。

对（duì）于重大、疑（yí）难、复杂的跨（kuà）区（qū）域非（fēi）法（fǎ）集资刑事案件，公安机关（guān）应当在协（xié）调确（què）定或者指定案件主办地（dì）立案侦查的同时，通报同级人民检（jiǎn）察院、人民法院（yuàn）。人民检察（chá）院、人民法院参照前（qián）款（kuǎn）规定，确定主要犯罪地作为案件主（zhǔ）办地（dì），其他犯罪地作为案件（jiàn）分办地，由所在地的人民检察院、人（rén）民（mín）法院负责起诉、审判。

本条规定的“主要犯罪地”，包括非（fēi）法（fǎ）集（jí）资活动的主（zhǔ）要（yào）组织、策划、实施地，集资行为人的注（zhù）册地、主要营业（yè）地（dì）、主要办事机构所在地，集资参与人的主（zhǔ）要所在地等。

八、关于办案工（gōng）作（zuò）机制问题

案件主办地和其（qí）他涉案地办（bàn）案机关应当密（mì）切沟通协调，协同推进（jìn）侦查、起诉、审判、资产处置工作，配合（hé）有关（guān）部门最大限度追赃挽（wǎn）损。

案件（jiàn）主（zhǔ）办地（dì）办案机关应（yīng）当统（tǒng）一负责主要犯罪嫌（xián）疑人、被告人涉嫌非法集（jí）资全部犯（fàn）罪（zuì）事实的立案侦查（chá）、起诉、审（shěn）判，防止（zhǐ）遗漏犯罪事（shì）实；并应就全案（àn）处理政策、追诉（sù）主要犯罪嫌疑人、被告（gào）人的证据要求及诉讼时（shí）限、追赃挽损、资产（chǎn）处（chù）置（zhì）等工（gōng）作要求，向其他（tā）涉案地（dì）办案机关进行通报。其（qí）他涉案地办（bàn）案机关应当（dāng）对（duì）本地区（qū）犯（fàn）罪嫌（xián）疑人、被告人涉（shè）嫌非（fēi）法集资的犯罪事实及时立案侦查（chá）、起（qǐ）诉、审判，积极协助主办地处置涉案资产。

案件主办地和其他涉案地办案机关应当（dāng）建（jiàn）立和（hé）完善证据交换共享（xiǎng）机制。对涉（shè）及主要犯罪（zuì）嫌疑人、被告（gào）人的证（zhèng）据，一般由案件（jiàn）主办地办（bàn）案机（jī）关负责收集，其他涉案地提供协助（zhù）。案（àn）件主办（bàn）地办案机关应（yīng）当及时通（tōng）报接收涉及主要（yào）犯（fàn）罪嫌疑人、被告人的证据材料（liào）的（de）程序及要求（qiú）。其他涉案地办（bàn）案（àn）机关需要案件主办地提（tí）供证据（jù）材料的，应当向案件主办地办案（àn）机关提出证据（jù）需求，由案件主办地（dì）收集并依法（fǎ）移送（sòng）。无法移送（sòng）证据（jù）原件（jiàn）的（de），应当在移送复（fù）制（zhì）件的同（tóng）时，按（àn）照相关（guān）规定作出说明（míng）。

九（jiǔ）、关于涉案财物追缴处置（zhì）问题

办理跨区域（yù）非（fēi）法集资（zī）刑事案（àn）件，案件主办地办案机关应当及时归集涉案财物，为统一资产处置做好基础性工作。其他涉案（àn）地办案机关应当及（jí）时查（chá）明涉（shè）案（àn）财物，明（míng）确其来源、去（qù）向、用（yòng）途、流转情况，依法办理查封、扣押、冻结手续，并制（zhì）作详细（xì）清单（dān），对扣押款项（xiàng）应当设立明细账（zhàng），在扣（kòu）押（yā）后立（lì）即（jí）存入办案机关唯一合规账户，并将（jiāng）有关情况提供案件主办地办（bàn）案机关。

人民法院、人（rén）民检（jiǎn）察院（yuàn）、公（gōng）安机（jī）关应当严格依照刑事诉讼法和相关司法解释的规定，依（yī）法移送（sòng）、审查、处理查封、扣（kòu）押、冻结的涉案（àn）财物（wù）。对审（shěn）判时尚未追缴到案（àn）或者尚未（wèi）足额（é）退赔（péi）的违法所（suǒ）得（dé），人民法院应当判决继续追缴或者（zhě）责令退赔（péi），并由人民法院负责执行（háng），处（chù）置非法集资职能部门、人民检察院、公安（ān）机关等（děng）应当予以（yǐ）配合。

人民（mín）法院对（duì）涉案财物（wù）依法作出判决后，有关地方和部门应当在处置（zhì）非法集资职能部（bù）门统筹协调下，切（qiē）实履行协作义（yì）务，综合运用（yòng）多种（zhǒng）手段，做好涉案财（cái）物清运、财产变现（xiàn）、资金归集、资（zī）金清退等工作，确（què）保最大限度减少实际（jì）损（sǔn）失（shī）。

根（gēn）据有关规（guī）定，查封、扣押（yā）、冻结的涉案财物，一般应在诉讼终结后（hòu）返还集资参与（yǔ）人。涉（shè）案财（cái）物不足全部返（fǎn）还的，按照集资参与人的集资（zī）额（é）比例返还（hái）。退赔（péi）集资参与人的损（sǔn）失一般优先于其（qí）他民事债务以及罚金、没收财产的执行。

十、关于集资参（cān）与人权利（lì）保障问题

集资参与人，是指向非法集（jí）资活动投入资金的（de）单位和个人，为非法集资活动提供帮助并获取经济利（lì）益（yì）的（de）单位和个人（rén）除外。

人民法院（yuàn）、人民检察院、公（gōng）安机关应当通过及时（shí）公布案件进（jìn）展、涉（shè）案资产处置情况等方式，依法保障集资参与人的合法权利。集资（zī）参与人可以推选代表人向（xiàng）人（rén）民法院提出相关意见（jiàn）和建议；推选不出（chū）代表（biǎo）人的，人（rén）民法院可以（yǐ）指定代表人。人民法院可以视案件情况决定集资参（cān）与人代表人参加（jiā）或者旁听庭审，对集（jí）资参与人（rén）提起附带民事诉讼等请求不予（yǔ）受（shòu）理。

十一、关于行政执法（fǎ）与刑事司法（fǎ）衔接（jiē）问题

处置非法集（jí）资（zī）职能部（bù）门或者有关行政主管（guǎn）部门，在调查非法集（jí）资行为（wéi）或者行政执法过程（chéng）中，认为案情重大、疑难、复杂的，可以（yǐ）商请（qǐng）公安机关就追诉标准、证据固定等问题（tí）提（tí）出咨询或者（zhě）参考意见；发现非法集资（zī）行为（wéi）涉嫌犯罪的，应（yīng）当按照《行政执（zhí）法（fǎ）机关移送（sòng）涉嫌犯（fàn）罪案件的规定》等规定（dìng），履行相关手续，在规定（dìng）的（de）期限内将案件移送公安（ān）机（jī）关。

人民法（fǎ）院、人民检察院、公安机（jī）关在办（bàn）理（lǐ）非法（fǎ）集资刑事案件过程中，可商请处置非法集资职能部门或者有（yǒu）关行政主（zhǔ）管部门指派（pài）专业人（rén）员配合开展（zhǎn）工作，协助查阅、复制有关（guān）专业资料，就（jiù）案件涉（shè）及的专业问题出具认（rèn）定意见。涉及需要行（háng）政处理（lǐ）的事项，应当及时移交处置非法集资职能部门或者有关（guān）行政主管部门依法处理。

十二、关于国家工作人员（yuán）相关法律责任问题

国家工作人员具（jù）有下列（liè）行为之一，构成犯罪的，应当依法追究刑事（shì）责（zé）任：

（一）明知单（dān）位（wèi）和个人所申（shēn）请机构或者业务涉嫌非（fēi）法集资，仍（réng）为其办理行政许可或者注册手续的（de）；

（二）明知所主管、监管的单（dān）位有涉嫌非法集资（zī）行为，未依（yī）法及（jí）时处理（lǐ）或者移送处置非法集资职能部（bù）门的（de）；

（三）查处非法集资过程中（zhōng）滥用职权（quán）、玩忽职守、徇私舞弊的；

（四）徇（xùn）私舞弊（bì）不向（xiàng）司法机（jī）关（guān）移（yí）交（jiāo）非法集资刑（xíng）事案件的；

（五）其他（tā）通（tōng）过职务（wù）行为或（huò）者利用职务影响，支持、帮助（zhù）、纵容非法集资的。

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